《中華人民共和國信托法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《信托法》）于2001年10月1日正式施行，至今已二十周年。作為經(jīng)濟金融領(lǐng)域的重要基礎法律，《信托法》誕生于我國信托法律制度尚處空白、信托業(yè)亟待轉型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。該法的實(shí)施為信托關(guān)系的調整、信托行為的規范以及信托當事人的權益保護提供了法律依據，對建立健全我國信托制度、促進(jìn)信托業(yè)健康發(fā)展起到了重要作用?！缎磐蟹ā肥┬卸陙?lái)，我國金融業(yè)飛速發(fā)展，人民群眾財富穩步增長(cháng)，信托業(yè)務(wù)需求日益增加。在此背景下，完善信托法律制度，更好適應信托行業(yè)發(fā)展新形勢、新要求的呼聲越來(lái)越強烈，近年來(lái)已有多位全國人大代表和政協(xié)委員呼吁適時(shí)推動(dòng)修改《信托法》。
為充分評估修改《信托法》的必要性和可行性，2021年2月，中國人民銀行條法司會(huì )同中國銀保監會(huì )法規部、信托部以及中國信托業(yè)協(xié)會(huì )成立了《信托法》立法后評估小組，組織開(kāi)展立法后評估工作，了解法律實(shí)施效果、總結現存問(wèn)題、聽(tīng)取完善信托制度的具體建議，以期為適時(shí)推動(dòng)修改《信托法》奠定良好基礎。
《信托法》立法后評估工作總體情況
本次《信托法》立法后評估主要采取問(wèn)卷調查和座談會(huì )相結合的方式，對現行信托法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性進(jìn)行全面評估。
問(wèn)卷調查開(kāi)展情況
評估小組按照重點(diǎn)突出、覆蓋面廣、代表性強的原則，圍繞《信托法》認知情況、實(shí)施效果、制度缺陷、修法重點(diǎn)、完善路徑等方面設計具體問(wèn)題，形成調查問(wèn)卷，并綜合考慮地域分布、經(jīng)濟發(fā)展水平、信托業(yè)發(fā)展程度和信托機構數量等因素，選取北京、上海、浙江、廣東、湖北、河南、安徽、陜西、四川、黑龍江十個(gè)省市作為調查地點(diǎn)，涵蓋東部、中部、西部和東北四大經(jīng)濟區域。在調研對象方面，覆蓋政府部門(mén)工作人員、信托公司從業(yè)人員、其他資管機構從業(yè)人員、信托中介機構從業(yè)人員、信托客戶(hù)以及專(zhuān)家學(xué)者六類(lèi)群體，了解各方關(guān)注重點(diǎn)。2021年4月至5月，評估小組共發(fā)放調查問(wèn)卷1149份，回收有效問(wèn)卷1088份。評估小組對問(wèn)卷結果進(jìn)行了全面數據匯總和分類(lèi)統計，對比研究不同地區、不同群體間的差異和特點(diǎn)，深入剖析其內在成因，形成評估結論。
座談會(huì )開(kāi)展情況
為全面聽(tīng)取各方核心關(guān)切，深入了解爭議焦點(diǎn)問(wèn)題，2021年6月，召開(kāi)《信托法》立法后評估座談會(huì )。會(huì )議邀請中國人民銀行、中國銀保監會(huì )、中國信托業(yè)協(xié)會(huì )、國內主要信托機構、高校等長(cháng)期從事信托業(yè)監管、業(yè)務(wù)和理論研究的資深代表，并特邀部分曾參與現行《信托法》起草的知名專(zhuān)家學(xué)者出席。與會(huì )代表就信托財產(chǎn)登記、非交易性過(guò)戶(hù)制度、信托稅收、信托受益權流轉、受托人義務(wù)與責任等問(wèn)題展開(kāi)熱烈討論，提出了大量有建設性的意見(jiàn)。
對《信托法》的總體評估結論
《信托法》總體認知度較高，實(shí)施效果有待進(jìn)一步提升
總體來(lái)看，《信托法》在社會(huì )上具有較高認知度，各類(lèi)群體了解、學(xué)習《信托法》的渠道較為暢通，大體了解信托法律制度的基本內容。從實(shí)踐看，《信托法》實(shí)施效果有待進(jìn)一步提升，一定程度上制約了行業(yè)的充分發(fā)展，具體表現為：一是對部分法律條款的理解存在爭議，如對信托定義的理解、信托財產(chǎn)所有權歸屬等問(wèn)題，不同群體有一定分歧；二是配套制度未能實(shí)施落地，如信托登記條款缺乏可操作性，已成為阻礙信托業(yè)發(fā)展的主要因素之一；三是調整范圍有限，尚未充分體現“《信托法》規范一切信托法律關(guān)系”的理念。但同時(shí)，我們也需要看到信托業(yè)未來(lái)發(fā)展預期良好，業(yè)務(wù)需求和發(fā)展空間較大，目前資產(chǎn)管理作為信托的一種重要功能已得到普遍了解和認可。在引導信托業(yè)回歸本源、拓寬業(yè)務(wù)種類(lèi)、充分發(fā)揮制度優(yōu)勢的發(fā)展背景下，信托業(yè)務(wù)需求和未來(lái)發(fā)展潛能將得到進(jìn)一步釋放。
應盡快推動(dòng)《信托法》修改，解決信托業(yè)發(fā)展掣肘
完善以《信托法》為基礎的信托法律制度，其重要性和緊迫性已成為各方共識。長(cháng)遠來(lái)看，為完善信托制度的頂層法律設計，厘清信托法律關(guān)系中的一些基礎性問(wèn)題，確有必要加快推動(dòng)《信托法》修改，奠定信托業(yè)健康發(fā)展的基石。當然，《信托法》作為信托制度的根本法，在實(shí)踐中仍有必要以行政法規或者規章規范性文件等形式落實(shí)配套制度，強化法律執行。
應重點(diǎn)圍繞信托財產(chǎn)登記、非交易性過(guò)戶(hù)、信托稅收等內容，完善制度設計
一是信托財產(chǎn)登記制度方面，社會(huì )各方表達了對完善信托財產(chǎn)登記的強烈訴求。雖然《信托法》第十條對信托財產(chǎn)登記作了授權性規定，但未明確登記性質(zhì)、登記財產(chǎn)種類(lèi)、登記機構等，欠缺可操作性，致使信托財產(chǎn)登記難以落實(shí)，極大阻礙了信托業(yè)的發(fā)展。二是信托財產(chǎn)非交易性過(guò)戶(hù)制度方面，實(shí)務(wù)中，在開(kāi)展部分種類(lèi)的信托業(yè)務(wù)時(shí)，委托人將信托財產(chǎn)轉移給受托人，只能參照交易過(guò)戶(hù)辦理財產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續，交易手續繁瑣，交易成本較高。各界代表呼吁建立信托財產(chǎn)非交易性過(guò)戶(hù)制度，簡(jiǎn)化交易流程，降低交易成本。三是信托稅收制度方面，優(yōu)化征稅環(huán)節、避免重復征稅的呼聲較為強烈。我國法律目前尚未專(zhuān)門(mén)規定信托稅收政策，現行稅務(wù)實(shí)踐對于信托財產(chǎn)的轉移征稅一般采取“視同交易”的態(tài)度，實(shí)踐中信托財產(chǎn)轉移環(huán)節重復征稅、受益人獲取信托利益環(huán)節稅收流失等問(wèn)題較為突出。四是信托財產(chǎn)所有權歸屬方面，由于《信托法》對該問(wèn)題的規定相對模糊，各方的認識也存在較大差異，信托財產(chǎn)所有權與受益權相分離的特征并未得到普遍認同，后續需深入論證在法律層面明確信托財產(chǎn)所有權歸屬的必要性和可行路徑。五是信托受益權的登記和流轉方面，《信托法》規定受益人享有信托受益權，但未明確信托受益權的性質(zhì)和確權依據。信托受益權登記制度的缺失，導致無(wú)法以統一登記的方式記錄信托當事人之間的法律關(guān)系和權利義務(wù)，也制約了信托受益權的流轉，致使未充分發(fā)揮信托受益權的財產(chǎn)價(jià)值。六是受托人義務(wù)方面，受托人義務(wù)泛化和委托人、受益人合法權益保護不到位的問(wèn)題同時(shí)存在，現行規定較為原則寬泛，責任邊界不夠具體清晰，后續宜針對不同類(lèi)型的信托業(yè)務(wù)，細化受托人義務(wù)的具體內容和標準。
需著(zhù)力完善信托業(yè)監管，健全監管體系
從調查結果來(lái)看，社會(huì )各界已普遍理解和接受“所有金融活動(dòng)納入統一監管”的理念，認為應當按照《信托法》適用于一切信托法律關(guān)系的思路，將各類(lèi)信托創(chuàng )新產(chǎn)品納入《信托法》調整范圍，實(shí)施功能監管。未來(lái)《信托法》修改需進(jìn)一步厘清營(yíng)業(yè)信托的業(yè)務(wù)邊界，并明確營(yíng)業(yè)信托與其他資管業(yè)務(wù)的關(guān)系等，科學(xué)界定調整范圍，完善業(yè)務(wù)監管規則，提升信托法律制度的適用性、體系性和完整性。
健全信托法律制度的具體建議
總體上，社會(huì )各界在高度肯定《信托法》積極作用的同時(shí)，也對目前信托法律制度存在的一些問(wèn)題和短板提出了建議，呼吁盡快啟動(dòng)《信托法》修改工作，促進(jìn)信托業(yè)健康發(fā)展。
依托我國現有財產(chǎn)登記體系，完善信托財產(chǎn)登記
信托財產(chǎn)登記制度長(cháng)期難以落地，導致很多財產(chǎn)種類(lèi)因無(wú)法辦理登記而難以進(jìn)入信托領(lǐng)域。在強調信托業(yè)回歸本源的背景下，信托財產(chǎn)登記制度缺失已成為制約信托業(yè)發(fā)展的最重要因素之一，亟須修改完善。具體完善路徑上，主要有新設機構統一登記和依托現有機構分散登記兩種思路，此外也有統一登記與分散登記相結合、分散登記為主統一登記為輔等想法。統一登記的優(yōu)點(diǎn)在于能夠涵蓋所有信托財產(chǎn)，有利于信托財產(chǎn)的集中公示和查詢(xún)；缺點(diǎn)在于需在我國現有財產(chǎn)登記體系外新設一套機制，協(xié)調難度大，并會(huì )造成同一財產(chǎn)的所有權登記和信托登記機構不一致的問(wèn)題。分散登記的優(yōu)點(diǎn)在于依托我國現有財產(chǎn)登記制度，不改變現有登記體系；缺點(diǎn)在于難以實(shí)現各類(lèi)信托財產(chǎn)的集中公示和查詢(xún)，特別是對家族信托等綜合型信托業(yè)務(wù)造成不便，同時(shí)，我國現有財產(chǎn)登記體系也暫無(wú)法覆蓋所有財產(chǎn)種類(lèi)。
綜合各方因素，依托現有財產(chǎn)登記體系統籌設計信托財產(chǎn)登記制度，同時(shí)設置兜底條款對沒(méi)有登記機構的財產(chǎn)予以統一登記，可能是相對務(wù)實(shí)和可行的做法。
采取登記對抗主義，合理界定信托財產(chǎn)登記效力
現行《信托法》第十條實(shí)際上采取了登記生效主義，體現了督促當事人及時(shí)辦理登記、確保財產(chǎn)和交易安全的立法原意。但這一規定與《信托法》其他條款存在割裂，實(shí)踐中也存在一系列問(wèn)題。一是登記生效主義否認當事人自主履行權利義務(wù)的合法性，增加了信托交易的不確定性，不符合意思自治原則。二是登記生效主義與信托財產(chǎn)登記的根本目的不一致。信托財產(chǎn)登記的根本目的在于公示信托財產(chǎn)的權屬和獨立性，將其區別于委托人未設立信托的其他財產(chǎn)和受托人的固有財產(chǎn)，對抗第三人的不當追索。因此，登記對抗主義更符合信托財產(chǎn)登記原意。三是實(shí)踐中由于信托財產(chǎn)登記未能落地，登記生效主義并未起到督促登記、確保交易安全的作用，反而可能成為當事人違反信托合同義務(wù)、侵害他人合法權益的工具。因此，未來(lái)修改《信托法》時(shí)，有必要重新審視信托財產(chǎn)登記效力相關(guān)條款，予以研究完善。
完善非交易性過(guò)戶(hù)等配套制度
信托財產(chǎn)的所有權轉移是信托成立的基礎。立法后評估中，實(shí)務(wù)界對建立信托財產(chǎn)非交易性過(guò)戶(hù)制度表達了強烈需求。應當看到，這個(gè)問(wèn)題本質(zhì)上反映了信托財產(chǎn)權屬不明確、信托稅收政策不盡合理等現實(shí)困境。未來(lái)探討建立非交易性過(guò)戶(hù)制度的必要性與可行性，應當與信托財產(chǎn)登記、信托稅收政策等配套制度的完善統籌設計、統一推進(jìn)，合理安排信托財產(chǎn)所有權轉移與信托財產(chǎn)登記的制度設計，實(shí)現便利信托交易環(huán)節、降低交易成本、推動(dòng)信托業(yè)務(wù)發(fā)展的最終目的。
明確信托稅收政策的基本原則
針對立法后評估中反映的信托財產(chǎn)轉移環(huán)節重復征稅、信托利益歸屬環(huán)節稅賦流失等問(wèn)題，有必要研究借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，立足我國實(shí)際，在《信托法》中對信托稅收政策作原則性或授權性規定，提升信托活動(dòng)中稅賦征收的科學(xué)性和規范性。同時(shí)，考慮到信托稅制問(wèn)題的復雜性，很多問(wèn)題難以在《信托法》中完全解決，如實(shí)踐中因信托性質(zhì)、信托財產(chǎn)類(lèi)別、涉及交易種類(lèi)等的不同，各類(lèi)信托活動(dòng)在納稅主體的確定、適用稅種和稅率等方面都有很大差別。因此，后續還需通過(guò)監管文件等形式，根據立法相關(guān)規定作出符合實(shí)際的制度安排。
貫徹功能監管理念，對信托業(yè)監管作制度性安排
現行《信托法》中有關(guān)信托業(yè)監管制度的空白，主要是由立法出臺時(shí)我國信托業(yè)尚未充分發(fā)展、各方爭議較大等客觀(guān)因素導致的。從國際經(jīng)驗看，世界主要國家多采取分別立法的形式，對信托法律制度和信托業(yè)監管制度分別制定專(zhuān)門(mén)法律?？紤]到我國立法實(shí)際，為解決目前監管中存在的業(yè)務(wù)邊界不清晰、監管標準不統一等問(wèn)題，可在深入研究的基礎上，在《信托法》中對信托業(yè)監管作原則性和授權性規定，貫徹功能監管理念，推動(dòng)《信托法》切實(shí)適用于一切信托法律關(guān)系，同時(shí)為具體的監管制度安排留出接口，兼顧立法的穩定性與監管的適度靈活性，營(yíng)造有利于公平競爭和信托受益人統一保護的監管環(huán)境。
完善公益信托制度，加強法律銜接
評估中反映的《信托法》中公益信托缺乏稅收優(yōu)惠規定、與慈善信托的關(guān)系不明確等問(wèn)題具有重要的現實(shí)意義。當前，信托機構開(kāi)展公益信托業(yè)務(wù)，需通過(guò)與慈善組織合作的方式才能按照《中華人民共和國慈善法》間接享受稅收優(yōu)惠。這些問(wèn)題需要在未來(lái)修改《信托法》時(shí)予以研究解決，健全公益信托制度體系，真正體現公益信托的制度價(jià)值。
健全信托法律關(guān)系的基礎性制度
評估中反映的有關(guān)信托法律關(guān)系的基礎性問(wèn)題，主要集中在信托的定義是否應明確體現所有權的“轉移”、委托人與受益人的權利沖突如何解決、如何清晰界定受托人義務(wù)與責任邊界、信托受益權的登記和流轉、《信托法》與民法典的整體銜接等方面。上述問(wèn)題還需在立法修改過(guò)程中進(jìn)一步深入研究，探索適當的解決路徑。
強化信托法律制度的執行，激發(fā)制度活力
當前信托制度存在的一些問(wèn)題，既有法律規定過(guò)于籠統、不夠清晰的原因，也有法律落實(shí)不到位、執行層面缺乏配套規定的原因。評估工作中，對于信托財產(chǎn)所有權歸屬、完善信托財產(chǎn)登記的路徑、信托稅收原則等問(wèn)題，不同群體的理解往往呈現較為明顯的差異，這在一定程度上反映了立法與執行層面的脫節?！缎磐蟹ā返男薷耐晟剖且豁楅L(cháng)期性工作，不可能一蹴而就。在推動(dòng)修法工作的同時(shí)，還應當用足用好現行法律規定，強化法律執行效力，對法律已有規定但不夠具體的問(wèn)題，可通過(guò)配套細則等方式予以落實(shí)，激發(fā)制度活力，讓《信托法》真正成為“活法”。
立法后評估是貫徹落實(shí)全國人大和國務(wù)院立法工作要求的一項重要工作，對于客觀(guān)評價(jià)現行制度實(shí)施效果、深入論證立法的必要性和可行性、提高立法工作質(zhì)量具有重要意義。后續，評估小組將以《信托法》立法后評估為基礎，持續深入研究各方面重點(diǎn)問(wèn)題，積極配合立法部門(mén)適時(shí)推動(dòng)《信托法》修改工作。
（作者：《信托法》立法后評估小組 課題組成員：劉宏華 劉曉洪 周瑩 杜嘉能 胡新陽(yáng) 李洋 劉源（中國人民銀行條法司）；綦相 杜墨 劉蓓蕾（中國銀保監會(huì )法規部）；賴(lài)秀福 胡戎飛（中國銀保監會(huì )信托部）；漆艱明 閆建東 蔡概還 李憲明 湯淑梅（中國信托業(yè)協(xié)會(huì )））